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    中國扶貧:人類史上空前壯舉

    面對這些難啃的硬骨頭,依靠精準扶貧,中國人民打贏了脫貧攻堅戰。

    文|國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會副主任、國務院參事  湯敏

    黨的十八大以來,在習近平總書記的親自推動下,中國的扶貧進入了一個嶄新的階段。按照習近平總書記提出的判斷,我國是否真正建成了全面小康社會的重要標志是:小康不小康,關鍵看老鄉。

    消除貧困歷來是黨的一項最重要的工作。在過去的40年里,扶貧標準根據經濟社會的發展不斷調整,扶貧政策也在不斷變化:從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”;從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣、“整村推進”,再到“扶貧入戶”。黨的十八大以來的“精準扶貧”模式,更是在中華民族的發展史上從未有過,在世界歷史上也是空前絕后的偉大壯舉。經過了幾十年來一代又一代人的艱苦奮斗,我國終于消除了絕對貧困,現在正在向緩解相對貧困和鄉村振興邁進。

    艱苦卓絕的扶貧歷程

    2020年中國在實現全面小康的同時,也徹底消除了絕對貧困。

    現在意義上的扶貧,是在改革開放以后大規模實施的。新中國成立以來,黨和政府一直推動發展生產、消除貧困的工作。但由于當時的經濟基礎極端薄弱,生產能力低下,加上經濟與貿易被封鎖,扶貧工作經過了曲折的發展歷程。到1978年,我國還是世界上貧困人口最多的發展中國家之一。按世界銀行公布的數字,1981年我國的貧困人口高達4.9億人,貧困發生率為43%。

    改革開放后,減少貧困很快就被列入了黨和政府的重要工作日程中。

    回顧歷史,中國的扶貧開發大致經過了五個階段。

    第一階段為家庭承包制等體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)。1978年開始改革,首先是以家庭承包經營制度取代人民公社“一大二公”的集體經營制度。這種生產制度的變革極大地激發了農民的勞動熱情。通過農產品價格提升、產業結構調整以及非農領域就業渠道,將利益傳遞到包括貧困人口在內的廣大農民中。同時,中央開始推動類似扶貧開發的以工代賑計劃和“三西”農業專項建設項目。到1985年底,按國內貧困標準,沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人。

    第二階段為有組織的大規模扶貧階段(1986—1993年)。1986年,國務院貧困地區經濟開發領導小組成立,拉開了有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發的序幕。當時農村年人均純收入在206元以下的約有1.25億人,占農村總人口的14.8%。國家劃分了18個集中連片困難地區,依據農民人均收入,制定了國定貧困縣標準,劃定了331個國家貧困縣。到1992年底,農村依靠其收入不能維持其基本生存需要的絕對貧困人口減少到8000萬人。

    第三階段為八七扶貧攻堅計劃階段(1993—2000年)。“八七”的含義是:在20世紀的最后7年,集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。1993年“國務院貧困地區經濟開發領導小組”更名為“國務院扶貧開發領導小組”。列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣調整為592個。在這7年間,中央政府累計投入扶貧資金1240億元。到2000年,中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬,按照當時的貧困標準,貧困發生率下降到3.5%。

    第四階段為整村推進為主要特征的階段(2001—2010年)。國家制定了新世紀第一個農村扶貧開發綱要,扶貧政策在保留和適當調整重點縣的同時,把目標瞄準到村級,重點實施“整村推進”。在全國確定了14.8萬個貧困村。此階段逐步在農村全面建立了最低生活保障制度,對沒有勞動能力或喪失勞動能力的部分農村貧困人口給予最低生活保障,初步形成了低保維持生存、扶貧促進發展的工作格局。

    第五階段是以精準扶貧為主要特征的階段(2011—2020年)。 2010年,我國政府又制定了一個新的扶貧標準:“兩不愁三保障”,即實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房,并將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新扶貧標準,這一標準比2009年時的扶貧線一下子提高了92%。

    這一階段的特點是:把區域發展和個人幫扶結合起來,劃定集中連片特困地區,實施精準扶貧的方略,使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。特別是黨的十八大以來,在習近平總書記的親自推動下,中國的扶貧進入了一個嶄新的精準扶貧階段。精準扶貧就是在全國范圍內,把每一個貧困戶都找出來,建檔立卡,一戶一策。這在中華民族的發展史上從未有過,在世界歷史上也是偉大壯舉。

    黨的十八大以后,“精準扶貧”成為一切扶貧工作的中心。2015年中央制定了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,中央扶貧開發工作會議期間,中西部22個省份黨政主要負責人向中央簽署脫貧攻堅責任書,立下軍令狀。根據各地扶貧工作的進展,最近幾年國家的扶貧重點又集中到了以“三區三州”為重點的深度貧困地區。到2020年實現全面小康后,中華大地上將徹底消除絕對貧困。極少數無勞動能力的貧困人口會由低保等保障政策兜底。當然,未來還有相對貧困的人群,而且相對貧困會長期存在。但是,解決相對貧困問題的方式與現在的做法可能會有不同。所以說,精準扶貧是一個前無古人后無來者的壯舉。

    打贏脫貧的最后攻堅戰

    2013年11月3日,習近平總書記在湖南考察時,在湘西十八洞村提出了“精準扶貧”的重要理念,為新時期中國扶貧工作指明了方向,從此全國開啟了精準扶貧、精準脫貧攻堅戰。

    精準扶貧就是在全國范圍內,把每一個貧困戶都找出來,建檔立卡,一戶一策。這在中華民族的發展史上從未有過,在世界歷史上也是偉大壯舉。

    脫貧的最后三年,全國還有3000多萬貧困人口要脫貧。這個規模雖然只有五年前貧困人口的三分之一,但扶貧越到后面任務就越艱巨。所以,更需要精準扶貧。

    依靠精準扶貧,中國解決了脫貧攻堅的幾塊硬骨頭。

    一是總書記指出的深度貧困地區的脫貧。深度貧困地區,即三區三州:西藏,四省藏區,南疆四地州,四川涼山州,云南怒江州,甘肅臨夏州。這是中國最困難、最需要幫助的地區,其貧困發生率高于其他地區。

    二是大規模的扶貧移民搬遷戶的脫貧。扶貧移民搬遷就是要把那些一方水土養不了一方人的地方的1000萬左右的貧困人群搬下來。這是近三個三峽移民的規模。當年在建設三峽時,要動員全國的力量,還在電費里面加價,一直做十幾年的工作才搬遷了120萬移民。扶貧移民搬遷,除了移民的規模大,還要實現“搬的出、穩得住、有發展、能致富”,困難之大可想而知。

    三是因病因殘致貧的人群的脫貧。在余下的這三千萬貧困人里有一半左右是因病因殘致貧的。另外,65歲以上的老人占了這個三千萬貧困人口的15%以上。傳統的產業扶貧模式對這些因病因殘致貧的人群很難顯示出效果。

    四是內生動力不足之人的脫貧。“坐在門口曬太陽,等著政府送小康”非常形象地描述了這部分人狀況。雖然這批人在三千萬人貧困人口里面比例并不大,但是非常難處理。他們人不多,但對村民的負面影響很大。他們不好好干活,還得這得那的,老百姓就很不高興。這也是塊難啃的硬骨頭。

    面對這些難啃的硬骨頭,依靠精準扶貧,中國人民打贏了脫貧攻堅戰。

    國際視角下的中國扶貧經驗

    中國扶貧是世界扶貧的重要部分。在2017年世界銀行年會上,行長金墉表示,中國的扶貧是人類歷史上最偉大的故事之一。

    撒哈拉以南非洲、印度、中國和拉美成為世界極度貧困人口主要居住國家和地區。在過去幾十年時間里,世界極端貧困人口比重從40%降到目前的不到10%,中國做出了絕大部分貢獻。中國的扶貧經驗值得發展中國家借鑒。

    中國政府為緩解農村貧困所做出的種種決策取得了杰出成就,得到國際社會的高度贊賞。按照世界銀行人均日收入1.25美元的標準,1981年到1990年,中國減貧人口為1.52億,全世界減貧人口為0.31億;1990年到1999年,中國減貧人口為2.37億,而同期全世界減貧人口為1.69億。也就是說,如果沒有中國減貧取得的成就,從1981年到1999年,世界貧困人口是增加的。聯合國開發計劃署的一份報告指出:“世界上沒有任何國家能像中國一樣在扶貧工作中取得如此巨大的成功。”中國對全球減貧的貢獻率超過70%。

    中國的扶貧成功經驗說明,運用市場機制扶貧是“授人以漁”的科學扶貧模式。它讓企業和個人在扶貧過程中能得到相應的經濟利益,讓扶貧可持續;它通過市場經濟意識的灌輸,達到扶志扶本的目的,提高貧困人群脫貧的主動性;它還使扶貧雙方按照市場的價值規律進行等價交換,實現了雙方經濟利益的雙贏。

    同時,扶貧開發又是一項周期長、投資大、涉及面廣的系統工程。僅靠經濟發展的外溢效應不能解決所有問題,必須依靠政府強力推動。扶貧開發必須綜合運用財政、貨幣、產業、教育、衛生和社會保障政策,突破產業發展瓶頸并精準破解實體經濟在貧困地區經營的困難。在這方面,中國創造性地實行了東西協作、對口幫扶體系。實踐證明,先富幫后富,幫扶力度之大,投入人力和物力資源之強,效果之明顯,是傳統扶貧方式不可比擬的。

    以扶貧移民搬遷為例。扶貧移民搬遷就是要把那些“一方水土養不了一方人”地區的貧困人群搬出來。不到10年時間,我國一共遷移了超過1000萬人。這是近8個三峽移民的規模。當年在建設三峽時,要動員全國的力量,還在電費里面加價,一直做了十幾年的工作才搬遷了120萬移民。要完成8個三峽移民的規模,還要實現“搬得出、穩得住、有發展、能致富”,需要協調的內容之多、困難之大,可想而知。

    扶貧開發必須廣泛吸納貧困群眾積極參與,所以優化扶貧項目的利益分配,以工代賑、以獎代補,將貧困群眾的收益與自身努力緊密結合,提升其自身的發展活力和能力就顯得尤為重要。為此,中國在扶貧開發的同時,建立良好的社會保障體系、生態保護體系和法制體系,推進教育資源、醫療資源向貧困人群傾斜,向偏遠地區傾斜。

    未來的中國扶貧

    進入全面小康、脫貧攻堅完滿收官后還要繼續扶貧嗎?當然,我國扶貧的征程還有很長的路要走。打贏脫貧攻堅戰,消除絕對貧困,但相對貧困長期存在,而緩解相對貧困則是未來中國鄉村振興的重要內容。換句話說,未來的扶貧已非過去意義上的扶貧,新任務、新目標、新變化都將出現在扶貧新長征的路上。

    未來的扶貧首先要從解決絕對貧困向緩解相對貧困轉移。目前,中國的脫貧標準比世界銀行每人每天1.9美元的極端貧困線高出了21.8%。也就是說,中國以高于“國際赤貧標準”的標準擺脫了絕對貧困。但是,相對貧困還在,它是與社會平均水平相比,其收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀況,各個社會階層之間和各階層內部的收入差異。

    第一,一般情況下,我們需要把人口的一定比例確定為“生活在相對貧困”之中。因此相對貧困不是“減少”的問題,而是“緩解”的問題。緩解相對貧困就是要不斷縮小貧富差距,必須確保低收入群體的收入增長高于平均增長速度,必須確保在城鄉社會公共服務的供給上不斷縮小差距。這個目標更大,完成起來更難。

    第二,要把扶貧戰場轉移一部分到城鎮。從相對貧困的角度看,城鎮中的一部分人收入較低,處于相對貧困的狀態。從收入看,城鎮中的相對貧困人群高于農村,因為考慮到城市房價高,維持基本生活條件的成本高,工作收入的穩定性差,這使得城鎮相對貧困人口更脆弱。所以,應當把城鎮中的低收入人群,特別是城鎮中沒有長期固定工作的流動人群納入未來的扶貧范圍。

    第三,要努力關注返貧問題。擺脫貧困是一項長期工作。短期內脫貧相對容易,但要保證長期穩定的“脫貧不返貧”挑戰很大。貧困人群的生產生活環境都比較差,有些人群會難以避免地因各類發展條件欠缺而“返貧”,甚至出現新的貧困。我們現在的政策是脫貧不脫幫扶,脫貧不脫政策,扶貧政策要扶上馬、送一程。因此,2020年之后相當長的一段時間,要堅持穩定脫貧,阻斷返貧“退路”,把建立健全穩定脫貧長效機制、提高脫貧質量擺上重要位置。

    第四,要著力幫助那些“邊緣貧困戶”。他們原來生活情況跟貧困戶差不太多,但因建檔立卡被卡在貧困戶線外,精準扶貧的優惠政策與資源配置沒有惠及他們。目前,他們其實是最困難的人群。在下一階段,應該把扶貧工作的對象放大到這些人群中。各地行之有效的扶貧政策、產業扶貧、對口幫扶、健康扶貧、教育扶貧、小額信貸扶貧以及低保兜底都應當惠及這群人。

    總之,經過40年艱苦卓絕的奮斗,我國已經消滅了絕對貧困。但是,中國步入全面小康社會并不意味著扶貧助弱任務的結束。在新時代,扶貧助弱的更大挑戰將擺在我們面前。我們還要一如既往,用我們的智慧和擔當,走出一條有中國特色的社會主義經濟社會發展的新路來!

    (本文刊發于《中國經濟周刊》2020年第22期)

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